기본연구과제

   민선 지방자치제의 정착과 지방분권을 강화하기 위한 그 동안의 노력에도 불구하고 중앙과 지방의 관계는 아직까지 상생적ㆍ협력적이기 보다는 상호 대립적이고 갈등적인 경향을 보이고 있다. 또한 민선 지방자치가 실시된 지 20여 년이 되어가지만, 아직까지도 중앙 주도의 국정운영으로 인하여 지방의 불만이 높은 상태이다. 지방분권 시대에 중앙정부가 지방의 협력 없이 일방적으로 정책을 결정하고 집행하는 것에는 한계가 있다. 지금까지와 같이 중앙정부 주도의 국정운영과 중앙정부와 지방정부의 대립과 갈등이 지속된다면, 효과적이고 효율적인 국정운영은 어려울 것이다.
   따라서 국정운영과정에서 발생하는 중앙과 지방 간 갈등을 예방하고, 중앙과 지방 간 상생ㆍ협력을 통하여 미래 지향적인 중앙-지방 간 협력관계를 구축할 필요성이 대두되고 있다. 결국 국가의 정책이 효과적이고 효율적으로 결정되고 집행되기 위해서는 중앙과 지방 간 갈등을 사전에 예방하고, 중앙과 지방 간 상호 협력관계를 구축할 필요가 있다. 특히, 박근혜 정부가 추진하고 있는 정부 3.0의 핵심이 소통과 협력이라는 점을 고려할 때, 중앙과 지방 간 소통과 협력은 매우 중요한 과제임을 알 수 있다.
   본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 중앙과 지방 간 협력체계를 강화하는 방안을 도출하고자 하였다. 이를 위하여 먼저 중앙과 지방 간 협력체계에 대한 이론적 검토를 통하여 중앙-지방 간 협력체계를 분석할 수 있는 분석틀을 제시하였다. 둘째, 우리나라의 중앙-지방 간 협력에 대한 현황 및 실태를 분석하고, 이를 토대로 중앙-지방 간 협력제도의 문제점을 도출하였다. 셋째, 실태 분석과 더불어 중앙-지방 간 협력체계 분석틀을 가지고 중앙-지방 간 협력제도를 분석하였다. 넷째, 중앙-지방 간 갈등사례에 대한 분석을 통하여 중앙-지방 간 협력의 저해 요인을 도출하였다. 특히, 갈등조정제도인 행정협의조정위원회를 통한 갈등조정사례와 국책사업 추진과 관련된 중앙-지방 간 갈등사례를 분석하였다. 다섯째, 이론적 검토와 실태 분석, 그리고 협력 요인과 갈등 요인에 대한 심층 분석을 토대로 중앙-지방 간 협력체계를 강화할 수 있는 방안을 제시하고, 협력체계 강화를 위하여 필요한 정책적 제언을 제시하였다.
   중앙-지방 간 협력체계의 실태 및 협력체계에 영향을 미치는 요인을 분석해 본 결과 중앙-지방 간 참여제도와 조정제도 모두 중앙-지방 간 협력을 담보하기에는 한계가 있다는 점을 알 수 있었다. 먼저 국정과정에 대한 지방의 참여는 매우 미흡함을 알 수 있었다. 현재의 참여제도는 정책 건의 수준에 머무르고 있으며, 따라서 실질적인 국정참여라고 하기에는 한계가 있었다. 또한 중앙-지방 간 조정제도의 경우에는 제도화는 되어 있지만, 현재의 제도가 실질적인 기능을 하지 못하고 있었다. 분석 결과를 토대로 중앙-지방 간 협력체계의 강화방안을 제도적 방안과 운영적 방안으로 구분하여 제시하면 다음과 같다.
   먼저 조정제도의 경우 제도적 측면에서 지방자치단체의 국정참여를 법제화할 필요가 있다. 현재와 같이 안전행정부 장관을 통한 의견 제출은 구속력이 없으며, 수용 여부가 전적으로 중앙부처의 결정에 달려 있다. 따라서 일본에서 운영하고 있는 “국가와 지방자치단체 간 협의의 장”을 우리나라에서도 법제화할 필요가 있다. 즉, 대통령과 관계 중앙부처 장관, 그리고 지방4단체협의회의 대표로 구성되는 중앙-지방 협의체를 법제화할 필요가 있다. 또한 갈등조정제도의 경우에는 우선적으로 행정협의조정위원회가 독립성을 확보하고, 위원회의 결정에 대한 이해당사자들의 신뢰 회복이 가능해야 한다. 따라서 행정협의조정위원회의 독립성을 확보하는 방향으로 지방자치법을 개정해야 한다. 프랑스의 경우 공공토론위원회가 2002년 독립적인 기구로 설립되어 처리 건수가 크게 늘어났다는 점은 의미가 있다. 따라서 행정협의조정위원회도 독립적인 기구로 운영하고, 예방기능을 포함하여 기능을 강화하는 방향으로 법 개정이 필요하다.
   다음으로 중앙-지방 간 협력 및 조정제도를 운영하는 과정에서 참여성, 투명성, 책임성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 개선 방안이 검토되어야 한다. 먼저 정책의 입안 단계부터 지방자치단체의 참여를 보장하기 위해서는 현재 유명무실한 갈등영향평가를 내실화하거나, 아니면 지방영향평가제도를 도입할 필요가 있다. 둘째, 제도의 운영과정이 투명하여야 한다. 먼저 중앙과 지방이 상호 합의된 운영규칙과 절차를 마련하고, 제도가 공정하게 운영할 수 있도록 관련 규정을 명확히 하여야 한다. 또한 운영과정에서 정확한 정보를 제공하고 상호 정보를 공유하여야 한다는 점을 명시하여야 한다. 마지막으로 중앙과 지방의 역할과 책임을 명확히 하여야 한다.
   마지막으로 갈등조정사례와 갈등해결사례에 대한 분석을 통하여 중앙-지방 간 협력체계에 영향을 미치는 요인들을 구체적으로 살펴보았다. 갈등사례 분석결과 중앙-지방 간 갈등 조정 및 해결을 위한 공식적인 기구는 존재하지만, 현재의 기구로는 갈등 조정 및 해결 능력에 대한 실효성이 낮은 것으로 나타났다. 협력체계의 과정적 요인 중 참여성의 경우에는 갈등 조정 및 해결과정에 이해당사자를 적극적으로 참여시키지 않는 것으로 나타났다. 또한 투명성의 경우에도 절차적 정당성에 문제가 있는 것으로 나타났으며, 갈등 조정 및 해결과정에서 정보를 공개하고 공유하는 정도가 낮은 것으로 나타났다. 마지막으로 책임성의 경우 당사자 간 신뢰의 수준이 낮으며, 제3자 조정기구에 대해서도 불신이 매우 높은 것으로 나타났다.
   결국 중앙-지방 간 협력실태 및 갈등실태에 대한 분석결과 현재의 중앙-지방 간 소통 및 협력제도는 국정과정에 대한 지방의 참여와 협력을 담보하기에는 한계가 있다는 점을 알 수 있었다. 따라서 정부3.0 시대의 중앙-지방 간 소통 및 협력을 강화하기 위해서는 중앙-지방 간 협력제도를 공식화하고, 지방의 실질적인 참여를 보장하고, 그리고 중앙과 지방 간 신뢰를 형성하는 방향으로 중앙-지방 간 협력제도를 개선해 나가야 할 것으로 보인다. 이러한 관점에서 본 연구에서는 중앙-지방 간 협력 강화를 위한 정책과제로 지방자치단체 국정참여의 법제화, 갈등관리기본법의 제정, 지방영향평가제도의 도입을 정책으로 제안하였다.
   본 연구는 먼저 중앙-지방 간 참여제도와 조정제도의 운영 실태를 종합적으로 분석하여 국정과정에 대한 지방의 참여제도와 중앙-지방 간 갈등조정제도의 개선 필요성 논리를 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 둘째, 지방자치단체의 국정참여제도 뿐만 아니라 중앙-지방 간 갈등조정제도의 실태를 구체적으로 분석하였다는 점에서 의의가 있다. 셋째, 본 연구는 중앙-지방 간 갈등 조정 및 해결사례의 분석을 통하여 갈등의 조정과정에서 어떤 요인들이 작용하여야 갈등의 해결에 도움이 되는지를 실증적으로 도출하였다는 점에서 의의가 있다. 마지막으로 정부3.0 시대의 중앙-지방 간 소통 및 협력을 강화하기 위하여 중앙-지방 간 협력제도를 공식화하고, 지방의 실질적인 참여를 보장하고, 그리고 중앙과 지방 간 신뢰를 형성하는 방향으로 중앙-지방 간 협력체계를 강화해 나가야 한다는 점을 실증적으로 도출하였다는 점이다. 그러나 본 연구는 중앙-지방 간 협력체계에 영향을 미치는 정치적 요인, 역사적 요인 등 외부의 환경적 요인을 고려하지 못하였다는 점, 그리고 갈등사례와 협력사례를 비교하여 분석하지 못하였다는 점 등에서 한계가 있다.