기본연구과제

참여정부 당시부터 혁신도시의 이론적 기반이 되었던 지역혁신체계(RIS)는 지역발전의 원천이 되는 혁신은 다양한 지역주체 간 상호작용의 체계에 의해 발생한다고 보아, 혁신 창출에 있어 다양한 지역 주체의 참여 및 지역주체 간 원활한 상호작용을 주요한 의제로 다루어왔다. 문재인정부 들어 추진된 혁신도시 시즌 2 전략에서도 이를 인식하여, 혁신도시 중심의 산학연 융복합 클러스터 구축을 주요 전략으로 삼고 있다. 그러나 변화된 제도의 여건 속에서도 다양한 지역주체 간의 상호작용에 의한 혁신 창출은 여전히 난제이다.
   혁신도시 시즌 2 전략이 성공적으로 추진되기 위해서는 다양한 지역주체 간 상호작용 활성화를 통한 혁신의 창출이 전제되어야 하므로, 본 연구는 지역혁신체계의 중요한 구성요소인 지역 내 각 주체들 간의 상호협조체계 및 학습 과정을 촉진하기 위한 방안을 도출하는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 특별히 혁신도시 시즌 2 전략을 위해 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(이하 혁신도시법)을 개정하여, 혁신도시 종합발전계획의 수립 등 관련 제도가 변화된 시점에서, 변화된 제도적 여건하에서 혁신도시의 지역혁신체계가 실제로 작동하고 있는지 여부를 살펴, 지역 주체 간 상호작용을 강화하기 위한 제도적 개선방안을 도출하는 것이 연구의 초점이다.
   혁신도시 내 각 주체들 간의 상호협조체계 및 학습 과정을 촉진하는 사회문화적 요소를 강화하기 위한 제도적 여건으로 개선되어야 할 사항이 무엇인지 도출하기 위해서, 혁신도시 내 주체 간 연계구조를 살펴보았다. 도시 내 산업 주체 간 연계구조를 살펴보는데 유용한 지역산업 생태계 구성 모델에서 착안하여, 혁신도시 내 이전공공기관의 가치사슬 구조와 혁신자원 및 활동을 살펴보았다. 가치사슬 구조는 조직간 연계구조의 관점에 따라, 공동사업의 운영, 조직간 상호거래, 자원(물적･인적)교류, 조직간 협의 등으로 연계구조로 살펴보았다. 이때 조직간 연계는 이전공공기관 간 연계뿐만 아니라 중핵기관과 지자체, 연관기업, 대학 및 연구소, 제4의 민간주체로서 사회적 경제 조직까지 다양한 연계구조로 살펴보았다. 또한 조직의 이러한 연계 활동을 강화시킬 수 있는 지역의 주요 여건으로서 국가 및 지방자치단체의 정책 및 제도를 관련법, 관련 계획, 관련 조직의 측면으로 살펴보았다.
   연구의 일차적 공간적 범위는 전국의 10개 혁신도시이나, 구체적 실태분석은 사례지역을 선정하여 분석하였다. 사례지역 선정은 10개 혁신도시 사례 가운데에서, 혁신도시발전 지원센터 설립 및 운영, 공동혁신도시 발전계획 수립 등으로 변화된 제도 여건하에서의 추진 실태를 살펴볼 수 있는 곳으로 선정하였다. 이에 따라, 전국 최초로 혁신도시발전 지원센터를 설립･운영하고 있는 강원혁신도시와 전국 유일하게 2개 자치단체가 공동혁신 도시 발전계획 등을 수립하여 혁신도시 발전추진정책을 추진하고 있는 광주･전남 혁신 도시를 사례지역으로 분석하였다.
   제2장의 이론적 논의에서 지역혁신체계의 개념 및 구성요소, 지역사회 혁신 및 사회적 경제의 개념 및 구성요소 등을 다루고, 사회적 경제 생태계 및 지역산업 생태계의 이론적 논의를 검토한 후, 혁신도시의 지역혁신체계를 분석하기 위한 연구 분석 틀을 도출하였다.
   제3장에서는 혁신도시법뿐만 아니라, 국가균형발전특별법 등 혁신도시 관련법과 혁신도시 종합발전계획 등 혁신도시 관련 계획뿐만 아니라 국가균형발전 5개년계획 등 관련 계획 등을 분석하고, 도시개발위원회, 혁신도시발전위원회 및 국가균형발전위원회, 지역혁신협의회 등의 관련 추진체계 등 관련 제도 여건을 분석하였다. 분석 결과, 국가균형 발전특별법이 혁신도시법의 상위법임에도 불구하고, 혁신도시 관련 주요 정책을 심의･ 의결하는 주체가 국가균형발전위원회가 아닌 국토교통부장관이 위원장으로 구성되어 있는 도시개발위원회로 되어 있어, 중앙정부 차원에서의 협력체계에 한계를 내재하고 있었다. 계획에 있어서도 국가균형발전 5개년계획 중 시도발전계획이 계획의 내용에 있어서나 위상에 있어서 혁신도시별 발전계획의 상위 계획이라 할 수 있으나, 다른 법체계상에서 계획수립이 규정되고 있어 두 계획 간의 연계성이 부족하다. 혁신도시 관련 계획 내에서도 지역혁신 강화 측면에서 가장 중요한 계획은 이전공공기관의 지역발전계획이라 할 수 있는데, 이전공공기관이 수립한 계획이 상향식으로 국가 전체의 혁신도시 종합발전계획에 포진되기보다는 국토교통부장관이 마련하는 계획수립지침에 의거하여 하향식 수립체계 성격을 띠고 있음을 알 수 있었다.
   제4장에서는 혁신도시 내 각 주체들 간의 상호협조체계의 작동 실태를 파악하기 위하여, 강원 및 광주･전남혁신도시 사례지역을 중심으로, 이전공공기관의 가치사슬 구조를 중심으로 혁신도시 내 주체 간 연계구조를 살펴보았다. 조직간 연계구조로 살펴본 지역 내 연계는 아직 초기 단계로서, 다양한 협의회의 구성 및 활동 등으로 조직간 협의 구조는 활발하게 진행되고 있으며, 지역대학과의 인적 교류, 지역기업과의 정보 교류 등 다양한 교류 프로그램도 실시되고 있으나, 조직간 상호거래는 활성화되어 있지는 않았다. 이전기관을 중심으로 살펴본 조직간 거래는 대부분 공공기관이 필요로 하는 재화 및 서비스의 우선구매에 국한되어 있으며, 광주･전남혁신도시의 한국전력공사의 경우, 에너지밸리 조성사업의 일환으로 에너지 분야 중소기업의 안착을 위해 연간 구매물량의 20%까지 혁신산단에 입주한 중소기업 제품을 구매하는 등 기업 간 거래가 활성화되어 있으나, 에너지 공급 기관으로서 한전의 특수성으로 인한 것이었다. 이전공공기관이 조직간 거래 활성화를 통해 지역경제에 기여하기 위해서는 공공기관의 기능과 특성에 맞는 지역발전사업이 추진되어야 하는데, 대부분의 사업들이 지역산업육성에 기여하기 보다는 지역공헌사업들로 추진되어, 일회성, 시혜성 사업의 성격이 강했다. 전남･광주 혁신도시의 에너지밸리 조성, 강원혁신도시의 의료기기 산업 육성 등 일부 공동사업의 경우 혁신도시의 특화발전 방향에도 부합되고 기관 특성에도 적합한 지역산업육성사업이 추진된 바도 있지만, 대부분 공공구매 실적으로 지역사회에 기여하고 있을 뿐이다. 혁신자원 및 활동 등 지역혁신기반은 혁신도시가 소재한 도 전역에 구축되어 있지만, 공공기관과 연계된 가치사슬 구조는 다양하게 구성되어 있지 않아, 일부 산업을 제외하고는 혁신도시가 소재한 시군에 한정되어 있을 뿐이다. 특히 사회적 경제조직과의 상호협력은 MOU 체결, 공동사업 추진 등 공공기관의 사회공헌사업으로서 활발하게 진행되고 있지만, 이 또한 혁신도시가 소재한 기초자치단체를 위주로 이루어지고 있어 한정된 지역을 넘어선 지역 상생 협력관계가 이루어지고 있지 않았다.
   이상의 분석 내용을 토대로 제5장에서는 혁신도시의 주체 간 협력 활성화를 위한 제도적 개선방안을 제안하였다. 현재의 혁신도시 정책은 국가 단위의 수평적 협력 체계상 제도적 한계, 지역의 자율성을 제약하는 협력체계 구조, 다양한 지역 주체의 참여를 제약하는 하향식 계획수립체계, 지식기반 혁신과 실천기반 혁신의 이원화 등의 한계를 지니고 있었다. 이상의 문제를 개선하기 위해, 지역혁신 강화를 위한 주체 간 상호협력 강화, 협력 체계상 주체의 다변화, 지역혁신 강화를 위한 추진체계 재구축을 기본방향으로 하여, 공공기관 선도 융합형 지역혁신 생태계의 구축, 이전공공기관의 핵심기능과 연계된 개방형 협력과제의 발굴, 사회적 경제 조직의 기술혁신역량 강화를 통한 실천기반 혁신 제고, 혁신도시의 지역혁신 생태계 지원을 위한 제도적 지원방안 마련 등의 추진전략을 제안하였다. 이상의 기본방향과 추진전략을 가동시키기 위한 제도적 개선방안으로 단기적으로는 국가 단위의 협력 체계상 다부처 연계 강화, 수직적 협력 체계상 이전 공공기관의 역할 강화, 혁신도시 발전계획 수립 체계상의 지역 주도성 강화를 제도적으로 지원할 수 있는 혁신도시법 개정안을 제시하였다. 또한 중장기적으로는 국가균형 발전특별법으로 혁신도시 시즌 2 정책이 통합되는 것이 바람직하며, 지역 주도의 혁신 도시 추진체계 수립을 위해서는 중앙정부가 주도하기보다는 지역 주체 간 상호 숙의 과정을 통한 개선안을 도출할 필요가 있음을 시사하였다.